《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）解析

一、基本概况

（一）制定背景与施行时间 

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建工解释一》）已于2020年12月25日由最高人民法院审判委员会第1825次会议通过，自2021年1月1日起正式施行。 该司法解释是在《民法典》正式实施的背景下，对2004年《建工解释》（法释〔2004〕14号）和2018年《建工解释（二）》（法释〔2018〕20号）进行整合修订而成，同时废止了上述两部旧司法解释。

（二）制定目的

《建工解释一》的制定目的是：为正确审理建设工程施工合同纠纷案件，依法保护当事人合法权益，维护建筑市场秩序，促进建筑市场健康发展。

 

二、主要制度框架

《建工解释一》共45条，主要围绕建设工程施工合同纠纷中的核心争议问题作出规定，可归纳为以下八大制度板块：

（一）合同效力认定制度（第1-7条）

1. 合同无效的法定情形（第1条） 建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当依据民法典第一百五十三条第一款的规定，认定无效： •  承包人未取得建筑业企业资质或者超越资质等级的  •  没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的（即“挂靠”）  •  建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的  •  承包人因转包、违法分包建设工程与他人签订的建设工程施工合同   

2. “黑白合同”的处理规则（第2条） 招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致的，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。

3. 规划许可对合同效力的影响（第3条） 当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证的除外。发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理为由主张合同无效的，人民法院不予支持。

4. 资质补正规则（第4条） 承包人超越资质等级许可的业务范围签订建设工程施工合同，在建设工程竣工前取得相应资质等级，当事人请求按照无效合同处理的，人民法院不予支持。

5. 劳务分包合同效力（第5条） 具有劳务作业法定资质的承包人与总承包人、分包人签订的劳务分包合同，当事人请求确认无效的，人民法院依法不予支持。

6. 无效合同的损失赔偿（第6条） 建设工程施工合同无效，一方当事人请求对方赔偿损失的，应当就对方过错、损失大小、过错与损失之间的因果关系承担举证责任。损失大小无法确定时，可以参照合同约定的质量标准、建设工期、工程价款支付时间等内容确定损失大小。

7. 挂靠的连带责任（第7条） 缺乏资质的单位或者个人借用有资质的建筑施工企业名义签订建设工程施工合同，发包人请求出借方与借用方对建设工程质量不合格等因出借资质造成的损失承担连带赔偿责任的，人民法院应予支持。

（二）工期认定制度（第8-11条）

 1. 开工日期的认定（第8条） 当事人对建设工程开工日期有争议的，按以下规则认定： •  开工日期为发包人或者监理人发出的开工通知载明的开工日期  •  开工通知发出后尚不具备开工条件的，以开工条件具备的时间为开工日期  •  因承包人原因导致开工时间推迟的，以开工通知载明的时间为准  •  承包人经发包人同意已经实际进场施工的，以实际进场施工时间为开工日期  •  无开工通知也无证据证明实际开工日期的，综合考虑开工报告、合同、施工许可证等载明的时间认定   

2. 竣工日期的认定（第9条） 当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按以下规则认定： •  建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期  •  承包人已提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期  •  建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期   

3. 工期顺延的认定（第10条） 当事人约定顺延工期应当经发包人或者监理人签证等方式确认，承包人虽未取得工期顺延的确认，但能够证明在合同约定的期限内向发包人或者监理人申请过工期顺延且顺延事由符合合同约定，承包人以此为由主张工期顺延的，人民法院应予支持。

4. 质量鉴定期间的工期处理（第11条） 建设工程竣工前，当事人对工程质量发生争议，工程质量经鉴定合格的，鉴定期间为顺延工期期间。

（三）工程质量责任制度（第12-18条）

1. 承包人的质量责任（第12条） 因承包人的原因造成建设工程质量不符合约定，承包人拒绝修理、返工或者改建，发包人请求减少支付工程价款的，人民法院应予支持。

2. 发包人的过错责任（第13条） 发包人具有下列情形之一，造成建设工程质量缺陷，应当承担过错责任： •  提供的设计有缺陷  •  提供或者指定购买的建筑材料、建筑构配件、设备不符合强制性标准  •  直接指定分包人分包专业工程   承包人有过错的，也应当承担相应的过错责任。

3. 发包人擅自使用的法律后果（第14条） 建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，人民法院不予支持；但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。

 4. 共同被告制度（第15条） 因建设工程质量发生争议的，发包人可以以总承包人、分包人和实际施工人为共同被告提起诉讼。

5. 质量抗辩与反诉（第16条） 发包人在承包人提起的建设工程施工合同纠纷案件中，以建设工程质量不符合合同约定或者法律规定为由，就承包人支付违约金或者赔偿修理、返工、改建的合理费用等损失提出反诉的，人民法院可以合并审理。

6. 质量保证金的返还（第17条） 有下列情形之一，承包人请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持： •  当事人约定的工程质量保证金返还期限届满  •  当事人未约定返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年  •  因发包人原因未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年   

（四）工程价款结算制度（第19-30条）

1. 计价标准的确定（第19条） 当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

2. 工程量的确认（第20条） 当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。

 3. “逾期答复视为认可”规则（第21条） 当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。

4. 招标文件作为结算依据（第22条） 当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。

 5. 非必须招标项目的特殊规则（第23条） 发包人将依法不属于必须招标的建设工程进行招标后，与承包人另行订立的建设工程施工合同背离中标合同的实质性内容，当事人请求以中标合同作为结算依据的，人民法院应予支持，但因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化而另行订立合同的除外。

 6. 多份无效合同的结算（第24条） 当事人就同一建设工程订立的数份建设工程施工合同均无效，但建设工程质量合格，一方当事人请求参照实际履行的合同关于工程价款的约定折价补偿承包人的，人民法院应予支持。实际履行的合同难以确定的，参照最后签订的合同结算。

7. 垫资的处理（第25条） 当事人对垫资和垫资利息有约定，承包人请求按照约定返还垫资及其利息的，人民法院应予支持，但是约定的利息计算标准高于垫资时的同类贷款利率或者同期贷款市场报价利率的部分除外。当事人对垫资没有约定的，按照工程欠款处理。对垫资利息没有约定的，不予支持。

8. 欠付工程款利息（第26条） 当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理。没有约定的，按照同期同类贷款利率或者同期贷款市场报价利率计息。

9. 利息起算时间（第27条） 利息从应付工程价款之日开始计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间： •  建设工程已实际交付的，为交付之日  •  建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日  •  建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日   

10. 固定价不鉴定规则（第28条） 当事人约定按照固定价结算工程价款，一方当事人请求对建设工程造价进行鉴定的，人民法院不予支持。

11. 结算协议的效力（第29条） 当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。

12. 咨询意见的效力（第30条） 当事人在诉讼前共同委托有关机构、人员对建设工程造价出具咨询意见，诉讼中一方当事人不认可该咨询意见申请鉴定的，人民法院应予准许，但双方当事人明确表示受该咨询意见约束的除外。

（五）司法鉴定制度（第31-34条）

1. 鉴定范围最小化原则（第31条） 当事人对部分案件事实有争议的，仅对有争议的事实进行鉴定，但争议事实范围不能确定，或者双方当事人请求对全部事实鉴定的除外。

2. 鉴定的释明义务（第32条） 当事人对工程造价、质量、修复费用等专门性问题有争议，人民法院认为需要鉴定的，应当向负有举证责任的当事人释明。当事人经释明未申请鉴定，或申请鉴定但未支付费用、拒不提供材料的，应当承担举证不能的法律后果。

 3. 鉴定事项的确定（第33条） 人民法院准许当事人的鉴定申请后，应当根据当事人申请及查明案件事实的需要，确定委托鉴定的事项、范围、鉴定期限等，并组织当事人对争议的鉴定材料进行质证。

 4. 鉴定意见的质证（第34条） 人民法院应当组织当事人对鉴定意见进行质证。鉴定人将当事人有争议且未经质证的材料作为鉴定依据的，人民法院应当组织当事人就该部分材料进行质证。经质证认为不能作为鉴定依据的，根据该材料作出的鉴定意见不得作为认定案件事实的依据。

（六）建设工程价款优先受偿权制度（第35-42条）

1. 优先受偿权的主体（第35条） 与发包人订立建设工程施工合同的承包人，依据民法典第八百零七条的规定请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。

2. 优先受偿权的顺位（第36条） 承包人根据民法典第八百零七条规定享有的建设工程价款优先受偿权优于抵押权和其他债权。

3. 装饰装修工程的优先受偿权（第37条） 装饰装修工程具备折价或者拍卖条件，装饰装修工程的承包人请求工程价款就该装饰装修工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。

4. 质量合格是前提（第38条） 建设工程质量合格，承包人请求其承建工程的价款就工程折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。

5. 未竣工工程的处理（第39条） 未竣工的建设工程质量合格，承包人请求其承建工程的价款就其承建工程部分折价或者拍卖的价款优先受偿的，人民法院应予支持。

6. 优先受偿权的范围（第40条） 承包人建设工程价款优先受偿的范围依照国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定确定。承包人就逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金等主张优先受偿的，人民法院不予支持。

7. 行使期限（第41条） 承包人应当在合理期限内行使建设工程价款优先受偿权，但最长不得超过十八个月，自发包人应当给付建设工程价款之日起算。

8. 放弃优先受偿权的效力（第42条） 发包人与承包人约定放弃或者限制建设工程价款优先受偿权，损害建筑工人利益，发包人根据该约定主张承包人不享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。

（七）实际施工人保护制度（第43-44条）

1. 实际施工人向发包人主张权利（第43条） 实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。

2. 代位权诉讼（第44条） 实际施工人依据民法典第五百三十五条规定，以转包人或者违法分包人怠于向发包人行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现，提起代位权诉讼的，人民法院应予支持。

（八）附则（第45条）

本解释自2021年1月1日起施行。

 

三、新旧司法解释的核心变化 

（一）对《民法典》的衔接 新《建工解释一》在制定依据中明确增加《民法典》，所有条文均与《民法典》相关规定衔接，将原司法解释中的“《合同法》”改为“《民法典》”，将“《民法总则》”改为“《民法典》”。

（二）删除“收缴非法所得”的规定 原《建工解释》第4条规定：“人民法院可以根据民法通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得的非法所得。”新司法解释删除了此项规定，与《民法典》关于民事责任方式的修改保持一致。

（三）对实际施工人制度的完善 新司法解释保留了实际施工人向发包人主张权利的规定（第43条）和代位权诉讼的规定（第44条），但在措辞上将“可以追加”改为“应当追加”，强化了程序保障。

（四）优先受偿权行使期限的变化 原《建工解释（二）》规定优先受偿权行使期限为六个月，新司法解释第41条修改为“最长不得超过十八个月”，显著延长了行使期限，有利于保护承包人权益。

 

 四、核心条款的司法适用要点

（一）第21条“逾期答复视为认可规则”的适用

适用本条款必须同时满足以下条件： •  合同中有明确约定：“发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”  •  承包人提交了完整的竣工结算资料  •  发包人逾期未作出任何形式的答复   

（二）第43条实际施工人制度的适用

适用本条款应当注意： •  实际施工人仅指转包和违法分包关系中的实际施工人，不包括挂靠关系中的实际施工人  •  发包人仅在欠付工程价款范围内承担责任，不承担连带责任  •  法院应当追加转包人或者违法分包人为第三人   

（三）仲裁条款对实际施工人的约束力问题

根据最高人民法院指导案例198号的裁判规则，实际施工人并非发包人与承包人签订的施工合同的当事人，亦未与发包人、承包人订立有效仲裁协议，不应受发包人与承包人的仲裁协议约束。实际施工人依据《建工解释一》第43条向发包人主张权利的，人民法院应当受理。

 

五、实务操作要点

（一）对承包人的建议

1.  合同签订阶段：重点关注合同效力条款，确保自身资质符合要求，避免因资质问题导致合同无效。

 2.  履约阶段：及时办理工期顺延签证，保留完整的结算资料，确保结算文件有效送达。

 3.  权利主张阶段：在18个月内及时行使优先受偿权，注意保留催款证据以中断诉讼时效。   

（二）对发包人的建议

1.  合同签订阶段：在专用条款中明确约定审核期限和结算资料清单，避免“逾期视为认可”规则的不利适用。

 2.  履约阶段：收到结算文件后及时审核并在约定期限内答复，对不完整的资料明确提出补充要求。  

3.  诉讼阶段：如实际施工人起诉，应要求法院追加转包人、违法分包人为第三人，查明欠付工程款数额。   

（三）对实际施工人的建议

1.  权利主张路径：可依据第43条向发包人主张权利，也可依据第44条提起代位权诉讼。

 2.  优先受偿权问题：实际施工人不直接享有优先受偿权，但可通过代位权诉讼主张转包人对发包人的优先受偿权。  

3.  仲裁条款问题：不受发包人与承包人之间仲裁条款的约束，可直接向法院起诉。   

 

六、小结

《建工解释一》是建设工程施工合同纠纷案件审理的核心依据，共45条，涵盖合同效力、工期认定、质量责任、价款结算、司法鉴定、优先受偿权、实际施工人保护等七大制度板块。与旧司法解释相比，主要变化包括：与《民法典》全面衔接、删除“收缴非法所得”规定、将优先受偿权行使期限延长至18个月等。

 

 

相关法条索引：

•  《民法典》第一百五十三条、第七百九十三条、第八百零七条

•  《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第1-45条  

•  《最高人民法院关于废止部分司法解释及相关规范性文件的决定》（法释〔2020〕16号）  

•  最高人民法院指导案例198号